温州市司法局 徐昌桂

    1993年12月，国务院批准了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，确立了“两结合”律师管理体制的基本框架，并指明了律师管理体制改革发展的方向。经过近14年的运作，这一改革思路已经成为各级司法行政机关和律师界的共识，并且在实践中不断调整、充实、深化和明晰。在各级各地律师协会相继换届并由执业律师担任会长的形势下，如何深化“两结合”律师管理体制改革，并且在实践中不断丰富“两结合”管理的内涵，已经成为各级司法行政机关、律师协会和广大律师都高度关注的重大课题。 
    一、“两结合”律师管理体制改革发展的现状 
    根据律师协会在“两结合”律师管理体制中所处地位的不同，我国“两结合”律师管理体制改革发展的轨迹基本可以划分为三个阶段。第一阶段，是律师协会完全被控制阶段。其标志是律师协会的法定代表人由司法行政机关负责人兼任，律师协会执行机构与司法行政机关律管部门实行合署办公。第二阶段，是律师协会与司法行政机关逐步“两分开”阶段。其标志是律师协会的领导机构由执业律师组成。第三阶段，是律师协会完全自治阶段。截至2005年6月，全国律协和绝大多数省级律协已经做到了“律师协会与司法行政机关分开办公，律师协会的领导机构由执业律师组成”。这表明，全国和省级层次的“两结合”律师管理体制改革已经跨出了关键性的一步，目前正处于“第二阶段”的发展时期。从地市一级的情况看，目前经济发展水平较高的一些地市的“两结合”律师管理体制改革已处于“第二阶段”的发展时期。 
    2004年12月，温州市已有律师事务所40多家，执业律师500多名，温州市律师业当时的发展规模为实行行业自律管理提供了基础条件。温州市局抓住机遇，以律协换届为契机，积极推进“两结合”律师管理体制的改革。2005年3月召开的温州市第三次律师代表大会，选举产生了全部由执业律师担任会长、副会长的温州市律师协会第三届理事会，进一步深化了“两结合”管理的内涵。两年多的实践表明，“两结合”律师管理体制改革发展的方向是正确的，是符合当前律师行业发展现状的，是行之有效的，有力推动了温州市律师业的健康发展。当然，“两结合”律师管理体制在温州的实践过程中也引发了较多争论，主要可以归纳为两种观点。一种观点主张“完全自律”，另一种观点主张“全部代管”。持第一种观点的主要是部分协会领导、执业律师以及部分县级司法行政机关。部分协会领导和执业律师认为，换届后的律协已经相对独立，律协应当与司法行政机关“彻底脱钩”，实行律师行业的“完全自律”；部分县级司法行政机关也认为，律师管理工作难度大，对机关的经费增长又没有利益，应当实行律师行业的“完全自律”。持第二种观点的主要是部分律管干部和多数律师事务所负责人。他们认为，换届后的律协积极履行职能，做了大量卓有成效的工作，但现阶段，律协自身条件尚未成熟，难以担当行业管理的重任。律协的行业管理未得到广泛认可，不服管的现象比较普遍；律协在履职中存在重管理、轻服务的倾向，律协部分工作存在无序、被动的局面；协会个别领导存在争荣誉不尽职、办事不公的情况。因此，主张在保留由执业律师担任协会领导的做法的同时，由司法行政机关收回下放给律协的绝大多数管理职能，并在一定时期内继续“全部代管”协会工作。 
    通过全面分析上述两种观点，结合实践中取得的成效和发现的问题，我们认为，在现阶段“两结合”律师管理体制改革面临的主要问题，不是司法行政机关要不要“放权”的问题，而是律师协会能不能实行有效行业管理，能不能管得住律师行业和律师队伍的问题。无论是“完全自律”的主张，还是“全部代管”的观点，其着眼点仅在于要不要“放权”，而没有从引导、培育律师协会自律能力，最终实现行业自律的改革目标上考虑问题，因而都具有片面性。我们必须清醒地认识到，律师管理体制的改革与完善是一个历史过程，要与经济社会的发展水平、律师事业的发展水平、律师队伍的整体素质和律师协会自身的成熟程度等相适应。因此，律师管理体制改革既不能一蹴而就、一步到位，也不能消极应付、止步不前；既不能在现阶段就实行律师行业的“完全自律”，也不能由司法行政机关“全部代管”律师协会的工作。律师管理体制改革必须走积极稳妥的发展道路，不断完善和深化“两结合”律师管理体制，做到放要适度，管而有序。 
    二、“两结合”律师管理体制在温州的实践 
    近几年来，温州市在律师管理的实践中紧紧把握“放要适度、管而有序”这个原则，结合温州的工作实际，在推进律师管理体制改革过程中做了有益的探索与尝试，进一步深化和丰富了“两结合”管理的内涵，取得了一定的成效。综合梳理我们在实践中的做法，主要是做到六个加强。 
    （一）加强司法行政机关的宏观管理职能，完善司法行政机关对律师协会的监督指导工作机制。 
    我们把对律师行业的管理，从直接的、微观的、日常性的管理逐步向间接的、宏观的管理转变，并根据市律协的现状和承受能力，逐步把行业管理职能让渡给市律协，通过市律协来实施对律师行业的具体事务性管理。与此同时，加大了市局对市律协的监督指导工作力度，建立健全了市律协定期向市局报告制度、重大事项请示制度和重要行业规则审查备案制度等工作制度，对市律协执行法律、执行章程、履行职责的情况进行监督检查；对市律协领导机构和执行机构履行职责的情况进行监督检查；对协会领导机构和秘书长的拟任人选进行考察和评议；对市律协制定的重大行业政策、重要行业规则等进行审查批准。 
    （二）加强律师协会的行业管理能力建设，完善律师协会民主管理、自律管理的运行机制。 
    以加强制度建设为抓手，将市律协的各项工作都纳入规范化、制度化的运行轨道。在温州市局的指导下，市律协相继制定了协会章程，会长办公会议、常务理事会、理事会的议事规则，各专门委员会、业务委员会的工作规则，会费使用规则等一批行业规则，为行业自律管理提供了制度保障。此外，通过移交部分行业管理职能，帮助和支持市律协树立行业管理的权威。市局不仅将律师业务培训、律师惩戒和律师对外交流等职能移交给市律协，还将律师教育规范活动委托给市律协具体组织实施，并尽可能将有关律师工作的文件由市局与市律协联合发文，通过一系列举措，提高市律协在社会及行业中的权威，强化协会对行业的管理能力。 
    （三）加强律师协会执行机构的建设，稳妥推进司法行政机关与律师协会的“两分开”。 
    当前，温州市实施“两分开”面临着协会执行机构经费不足、人才储备不足和工作机制不完善三大突出问题。为此，我们一方面建立了协会经费预决算制度，保障重点工作开展和秘书处的正常运作，另一方面积极做好人才储备工作，挤出经费增聘了2名具有本科以上学历的专职工作人员，使协会专职工作人员达到3名。同时，通过实行秘书长负责制、副秘书长与副会长配对分工制，建立健全秘书处年度重点工作目标考核制度和专职工作人员年度考核制度，使协会的工作机制不断完善，为推进“两分开”提供了有力保障。 
    （四）加强律师行业的规范化建设，努力树立律师行业的良好社会形象。 
    我们深知律师行业规范化建设水平，对推进“两结合”管理十分重要。为此，我们着手制定了《温州市2005-2010年律师事业发展规划》，确立温州市律师业的中期发展目标；开展了温州市“优秀律师事务所”、“十佳律师”和“青年律师之星”的评选活动，树立律师行业的先进典型；推广使用律师事务所办公自动化管理软件；编印《温州市律师事务所内部规章制度范本》，深化律师事务所的建章立制工作；建立了律师事务所百分制考核等项制度。通过上述工作，使行业的规范化水平得到很大提高。 
    （五）加强律师行业维权惩戒体系建设，充分发挥律师协会在执业保护与执业监督工作中的职能作用。 
    在维权惩戒体系建设中，我们主要是抓好五方面的工作。一是建立市律协维权•纪律（惩戒）委员会，全面负责全市律师行业的执业保护和执业监督工作。二是市局支持市律协积极开展律师维权行动，努力解决律师“会见难、阅卷难、调查取证难”和税负过重的问题。三是明确市局、市律协受理投诉律师和律师事务所案件的分工，出台了《关于明确投诉律师和律师事务所案件分工的通知》。四是规范查处工作程序，出台了《办理投诉律师和律师事务所案件的规定》和《纪律惩戒操作规程》。五是成立投诉处理中心，负责投诉律师和律师事务所案件的受理。并组建31人的律师调查员队伍，负责对投诉律师和律师事务所案件开展基础性的调查工作。两年多来共查处律师违法违纪案件20余起，分别对3名违规律师作出了训诫和通报批评的行业处分，有力维护了律师行业的执业秩序。
     （六）加强律师行业的党建工作，充分发挥律师协会党组织在“两结合”律师管理体制中的职能作用。 
    在“两结合”体制下，律师党建工作要与律师协会的自律管理、律师事务所的内部管理有机结合，才能发挥其引领律师队伍和保障政治方向的作用。为此我们做了以下几个方面的探索：一是建立律协党组织。成立了市律协党工委,作为市局党委的派出机构，代表市局党委对市律协领导机构进行监督和指导。二是加强对律师行业的组织领导。省、市律协理事以上的候选人均由市律协党工委提名推荐。三是发挥市律协党工委的政治核心作用。市律协的重要工作部署、重大活动和奖励评先等，事前均由市律协党工委进行研究讨论，形成指导性意见。四是发挥市律协党工委在律师行业思想政治建设中的作用。市律协党工委相继组织开展了律师行业“保持共产党员先进性”教育活动、律师队伍社会主义法治理念教育和思想政治教育活动、“做诚信律师，树先锋形象”主题活动等，取得了明显的成效。 
    三、正确处理好六个关系，稳步推进“两结合”的律师管理体制改革 
    几年来，我们在实践中创新，在发展中前进，摸索出一套比较成功的经验。我们认为，要推进“两结合”律师管理体制改革，应当正确处理好以下六个关系。 
    （一）司法行政机关与律师协会的关系。  
    司法行政机关与律师协会的关系，是政府机关与行业协会的关系，是监督指导与被监督指导的关系。司法行政机关与律师协会都负有管理律师行业的法定职责，但司法行政机关的行政管理在本质上不同于律师协会的行业管理，这两种管理属于不同层次的管理，它们既有分工，又有合作。司法行政机关对律师行业的管理，主要是进行宏观管理，其工作重点是准入、导向和监管。律师协会是律师的自律性组织，它的管理主要是为了维护律师业的整体利益，是自律性的管理，其中有宏观性的管理，但更多的是事务性的日常管理。目前，要防止两种倾向：既要防止司法行政机关包办代替律师协会处理具体事务，又要防止律师协会脱离监管、自行其是。司法行政机关要转变管理职能，改变领导方式，要敢于管理、善于管理、甘居幕后。律师协会要摆正位置，自觉、主动地接受司法行政机关的管理，同时要在司法行政机关的监督指导下大胆行使行业管理职能，做到有所作为。 
    （二）管理与服务的关系。 
    从我省大多数地市的情况看，“两结合”律师管理体制改革正处于“第二阶段”的初期，司法局律管处与律协秘书处实行合署办公。因此，地市局律管部门在现阶段应当扮演好“管理”与“服务”两种角色。既要履行司法行政机关的行政管理职能，做到行政管理不越位、不错位、不缺位，又要承担律师协会执行机构的具体工作，为协会领导机构和广大会员提供优质、高效的服务。律师协会是联系司法行政机关与广大律师的桥梁纽带，它的行业管理是会员的民主管理、自律管理，它的领导机构作为律师行业和会员的代表（代言人），并不具有一般意义上的行政领导地位和职责。因此，律师协会在履行职责中更应正确处理好管理与服务的关系，既要充分体现管理的民主性和自治性，又要着重突出服务职能，当好广大会员的“娘家”。 
    （三）维权与惩戒的关系。 
    由于历史文化传统、政治经济体制和现行法律制度等深层次原因，当前律师执业环境不是很好，存在着税负偏重、“会见难、阅卷难、调查取证难”等问题，严重制约了律师业的发展。因此，律师行业十分强调维权，力图通过形式多样的维权工作，改善律师执业环境。而与此同时，无论是律师行业，还是司法行政机关，都比较忽视律师惩戒工作。实际上，改善律师执业环境是一项复杂的系统工程。一方面，要通过积极的维权工作，切实解决律师执业过程中遇到的问题；另一方面，也要通过加强律师行业的规范化建设，加强律师惩戒工作，规范律师执业行为，树立律师的良好社会形象，为改善执业环境创造有利条件。从这个角度来看，维权与惩戒的关系是相辅相成的。因此，司法行政机关、律师协会必须正确处理好维权与惩戒的关系，必须坚持律师维权工作与惩戒工作的两手抓，两手硬。 
    （四）自律与他律的关系。 
    当前，各地律协已逐步开始独立行使行业自律管理职能。那么，下阶段对律师行业的管理是否就将是律协的自律性管理？从各地的普遍情况看，律协的自律性管理工作还处于起步阶段，各项机制尚待完善，承担过多的管理职能仍有困难，律师行业实行完全自律为时尚早。因此，现阶段对律师行业的管理光有律协的自律管理是远远不够的，必须坚持自律管理与他律管理相结合。在他律中，既有党委、人大、政府、政协的监督，又有司法机关的监督，还有广大人民群众和新闻舆论的监督，但最主要的是司法行政机关对律师行业的监督管理。因此，必须坚持“两结合”的律师管理体制，既重视他律管理的作用，又重视自律管理机制的形成和完善，逐步实现司法行政机关宏观指导下的自律管理。 
    （五）“两分开”与“彻底脱钩”的关系。 
    实施“两分开”，做到“律师协会与司法行政机关分开办公，律师协会的领导机构由执业律师组成”，是“两结合”律师管理体制改革的一个重大举措。那么，“两分开”就是要司法行政机关与律协“彻底脱钩”吗？我们认为，根据“两结合”律师管理体制改革发展的要求，司法行政机关与律协应当做到“两分开”，但不应当实行“彻底脱钩”。这是由律师协会的特殊行业协会、特殊社会团体性质所决定的。《社会团体登记管理条例》规定的“社会团体”是一种由会员自愿组成的、为特定会员服务的组织，而律师协会与这一表述有着重要的区别。首先，律师协会是依法设立的组织，而非依申请设立的；其次，律师协会是履行法定职责的组织，而非单位的依据章程履行职责；第三，律师协会实行强制加入的会员制，律师法规定“律师必须加入所在地的地方律师协会”。可见，律师协会与一般的行业协会不同，它对会员有一定的强制功能，隐约中透着半官方组织的性质。因此在现阶段，司法行政机关应当因势利导，积极推进“两分开”的实施，同时应当通过向律协执行机构派驻负责人等途径，与律协继续保持一定的“挂钩”关系。 
    （六）律师党建与律师业务的关系。 
    从律师党建的重要意义来看，律师党建工作对律师行业和律师业务发展至少有以下三个方面的促进作用：一是通过律师党建工作，可以充分发挥律师行业党组织的政治核心作用，确保律师业的正确发展方向。二是通过律师党建工作，可以充分发挥律师行业基层党组织的战斗堡垒作用和律师党员的先锋模范作用，带动律师队伍的思想政治建设和职业道德建设。三是通过律师党建工作，可以带动律师行业和律师事务所的青年、妇女和工会等工作，增强律师行业、律师事务所的凝聚力，促进律师文化的培育与发展，为律师业的健康发展营造良好的氛围。因此，那些把律师党建与律师业务对立起来的观点是十分错误和有害的，必须在思想认识上进一步统一，通过抓好党建工作推进律师业务的发展。
    我国律师管理体制改革是一个长期的、渐进的过程，“两结合”管理作为一种过渡形式，是我国律师管理工作制度创新的成果，是适应当前我省律师业发展阶段的有效管理方法和手段，在律师事业发展改革进程中具有重大意义。温州的实践表明，“两结合”管理的具体模式不能“一刀切”，应当结合实际、因地制宜、稳定推进。只有不断丰富和深化“两结合”管理的内涵，大胆改革、锐意创新，才能最终实现行业完全自律的改革目标。 

二〇〇七年七月