税收、行政罚款、诉讼费用、司法制裁、刑罚财产刑等国家基于公权力形成的公法之债，与私法平等主体间依照私法规范形成的私法之债，两者之间有冲突时往往牺牲私法债权，因为其当事人之间不是平等主体，私法的债务人往往处于弱势地位，而且，公法之债大多冠以“公共利益性质”，加之一直以来“国家是超越一切利益主体”的传统思想引导下，在实践操作中公法债权与私法债权的受偿顺序产生冲突时往往采用“公益优先主义”，以公法债权优先于私法债权为原则，其实现方式上更是依靠刑事处罚、行政罚款等国家强制力实现，比私法债权通过民法实现方式更为强有力。

例如：房地产管理部门实行“先税后证”制度，强制变现不动产时，如不优先支付税款便无法办理变现标的物；行政机关受“谁收谁用，多收多用、多罚多返”的分配格局和部门利益驱使，实践中几乎是行政处罚优先于民事债权；胜诉一方预交的案件受理费多不予退还，而径由败诉方财产中实现；刑事案件中，存在财产刑已执行完毕，但私法债权因犯罪分子无足额财产而得不到实现的情形。而且实践中还存在将扣押的财产、交纳的保证金直接转为财产刑执行对象，致使其他债权人无法从中受偿。……

这些给债权人权益的影响很大，特别是当被执行人财产不足以清偿多个债务的时候尤为突出。当事人期待相对公正的解决结果。而作为权利保障的最后一道屏障的司法救济，大量个体利益因整体利益的优先而得不到满足的必然结果是社会矛盾的激化。特别是在社会保障机制尚未健全完善的情况下，类似劳动报酬、人身损害赔偿、赡养费、抚养费、抚育费等案件的当事人，若因公法债权的优先而得不到满足必将危及权利人的生活、就医、就学等基本生活需求，无法体现社会民本观念。

为此特建议：

（一）、纠正执法主体将“国家超越一切主体”为唯一标准作为执法原则，弱化公法债权的优先性，加大对私法债权的保护力度，确立在一定条件下“私法债权优先”的原则，平衡公法债权与民事债权受偿顺位。

（二）、整理零散出现在单行法规中的相关条款，出台专门针对公法债权与私法债权冲突解决机制的司法解释等法规，构建统一执法标准，落实具体制度。

1、应将私法债权优先作为普遍原则。一定条件下“私法债权优先”有利于实现社会稳定和谐，解决社会冲突，提高司法权威；有利于维护交易安全，有利于促进依法行政。因此可将私法债权优先作为普遍原则，再将公法债权优先于私法债权作为例外，规定例外情形，并对私法债权优先于公法债权的条件做出明确规定。

2、对私法债权的优先权范围进行统一界定。将零散在部门单行法规中的债权优先权统一整理，如海商法、商业银行法、保险法、合同法、民用航空法等所确定的船舶优先权、个人储蓄存款本息优先权、保险金优先权、建设工程款优先权、民用航空器优先权以及众多法律中所规定的职工工资和劳动保险费用优先权等。

3、对私法债权的优先权范围进行扩张。为保障民生和体现民本观念，应扩张私法债权的优先权范围，建立包括工资和劳动报酬、医疗费用、丧葬费用等在内的一般优先权和担保特别优先权。

4、改革执行参与分配的程序。实践中公法债权参与私法债权的执行主要依据函件或依法院职权，参与方式不规范，缺乏严肃性。建议应规范启动程序，原则上都应需要取得执行依据并提出申请；分配的主体也应扩张为所有的被执行人。

（该信息被浙江省政协采用）

殷欧艳，温州市政协委员，浙江震瓯律师事务所合伙人，民革温州市委会委员