一、基本情况

按照《城市商品房预售管理办法》的规定，商品房预售条件是“按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25％以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。”开发商只需投入25%的工程建设资金，就达到商品房预售条件，而商品房预售所得款成了保障项目后续工程建设的最主要资金来源。因此，商品房预售制度实质是依靠开发商和购房人共同集资来建设商品房，实施商品房预售资金监管是商品房预售制度的保障措施。若资金监管不到位，后续的工程建设、交房都难以实现。

《房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》都明确规定了商品房预售所得款项必须用于有关的工程建设，各地也出台了相应的商品房预售资金监管制度和措施。以浙江省为例，2011年，省住建厅、省银保监、人民银行联合出台了《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》（以下简称《办法》），明确商品房预售资金监管的目的是“确保商品房预售资金用于相关工程建设，防止商品房交易风险，保障预售商品房当事人的合法权益。”自《办法》实施以来，取得了一定的成效，“烂尾楼”现象明显减少。但各地商品房项目业主维权事件却仍然频发，“偷工减料”、“质量差”、“品质差”、交房逾期等问题仍然存在，这些也是商品房项目业主维权的诉求焦点。可见，商品房预售制度仍存在一些缺陷，尤其是商品房预售资金监管制度方面需要进一步完善。

二、主要问题

目前，商品房预售资金监管方面的问题主要有：

（一）资金监管方式不完善。目前资金监管的普遍做法是先由开发商、工程监理单位、监管银行三方签订资金监管协议，监管银行按协议约定义务来监管。由开发商来选择监管银行的做法存在弊端，开发商与银行往往存在利益关系，一些监管银行碍于面子和利益，难以严格落实资金监管相关规定要求。且协议监管的内容也经常存在“打折扣”问题。有些监管银行在与开发商签订预售资金监管协议时，明确约定仅对划入监管账户的资金进行管理，对开发商未按规定将购房款存入资金监管账户、未按规定使用商品房预售资金、提交虚假材料申请使用预售资金等行为视而不见，未尽到监管职责。

（二）资金监管范围缩水。《办法》规定“监管项目工程预算清册总额不低于130％的预售资金按预售资金监管协议方式监管”，相比《房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》的规定要求，资金监管范围明显缩小，在尚未保证商品房项目能顺利交房的前提下，这项规定无疑会给房开企业截留、挪用商品房预售资金留下空间，也给监管银行回避监管责任留下余地。

（三）资金监管周期过短。按照《办法》的规定，商品房预售资金监管周期从办理预售许可时开始，在项目竣工验收合格后，开发商就可以申请撤销资金监管，转走监管账户上全部资金。导致后续的退房款、未付工程款、未缴税款、房屋质量保修金、返工费用、逾期交房违约金等没有资金保障，可见，现行的资金监管周期无法体现“防止商品房交易风险，保障预售商品房当事人的合法权益”的目的。

（四）资金监管措施不到位。以恒大项目出现的问题为例，监管银行存在监管不力的问题。如：商品房项目办理预售许可前的项目开发贷款未列入监管，但其本金和利息确可以在监管账户中支出；监管银行的上级违规插手，任意指示监管银行拨付监管资金给开发商使用。这些问题也是导致恒大项目后续工程款不足的主要原因。另外，还有些开发商与施工单位串通将预售资金监管账户转移至施工单位后，再由施工单位将资金回转给开发商或第三方。诸如此类、不胜枚举，由于一些监管银行的监管不力问题，开发商截留、挪用预售资金的现象非常普遍，严重损害了购房户的利益。

三、具体建议

针对以上问题，需要进一步完善、修改资金监管制度和《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》，具体建议如下：

（一）设立统一的管理机构，指导管理商品房预售资金工作。参照物业维修基金、房屋质量保修金的管理方式，由地方政府设立商品房预售资金管理中心，对商品房预售资金监管工作实施统一管理。采用公开招标的方式，选定几家信誉好、管理规范的银行列入监管银行库，并采用“优胜劣汰”方式对监管银行库进行更新。当有新的商品房项目时，从监管银行库随机抽取一家银行作为该项目的监管银行。由管理中心联合住建部门、人行、银保监部门定期开展检查和事中监督，对监管银行履职情况进行评价，严格追究监管失职责任，预防和制止资金监管违规行为。

（二）建立统一的商品房预售资金监管系统平台，实现商品房预售资金监管信息共享和管理。参照北京、天津、济南等众多城市上线商品房预售资金监管系统的做法，建议由省层面统一建设商品房预售资金监管系统平台，打破主管部门之间的信息不对称现象，及时发现和纠正资金监管中存在的问题。

（三）修订《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》，实现商品房项目开发建设全过程的资金监管。自商品房项目拿地开始，即要确定资金监管银行，项目开发贷款必须要列入监管范围；取消“工程预算清册总额130%以上的资金不监管”的做法，商品房预售所得款必须全部列入监管范围；监管账户采用分阶段提取限制的方式，在项目通过竣工备案时要留存商品房预售所得款30%的资金，在项目交房时要留存15%的资金，在项目办理不动产权证时要留存5%的资金，在办理不动产权证半年后且不存在群体维权纠纷、工程款和税款等欠费时，方可申请撤销监管账户。

（四）建立商品房预售资金信息公开制度。在公开网站发布商品房项目资金监管信息，设立统一的公众投诉平台，接受公众监督，保护购房人、银行、施工单位及农民工的合法权益。